Anggaran Naik, Mutu Jalan di Tempat: Mengapa Pendidikan Dunia Gagal Berubah?

Bayangkan sebuah negara yang selama dua dekade terus menaikkan anggaran pendidikannya, membangun ribuan gedung sekolah baru, merekrut ratusan ribu guru, dan meluncurkan puluhan program reformasi. Namun ketika hasil ujian internasional diumumkan, negara itu hampir tidak bergerak dari posisinya sepuluh tahun lalu. Bukan hanya satu negara. Ini adalah kisah sebagian besar negara di dunia.

Laporan Bank Dunia bertajuk The State of Global Education Crisis (2021) yang ditulis bersama UNESCO dan UNICEF menemukan bahwa sebelum pandemi melanda pun, 53 persen anak usia sepuluh tahun di negara berpendapatan rendah dan menengah tidak mampu membaca teks sederhana. Angka itu kemudian melonjak menjadi 70 persen akibat disrupsi pembelajaran selama pandemi. Fenomena ini dikenal sebagai Learning Poverty  ‘kemiskinan belajar’ dan ini bukan sekadar masalah akses sekolah. ini adalah kegagalan sistem untuk memastikan bahwa anak yang masuk sekolah benar-benar belajar.

Paradoks terbesar pendidikan abad ke-21 bukan tentang kekurangan dana atau gedung. Paradoks itu adalah ini: anggaran terus naik, program terus bertambah, regulasi terus diperbarui namun di dalam jutaan ruang kelas di seluruh dunia, mutu pembelajaran hampir tidak berubah. Apa yang sesungguhnya salah?

1. Krisis Pembelajaran Global yang Tersembunyi di Balik Angka

Selama puluhan tahun, dunia mengukur kemajuan pendidikan dengan cara yang keliru: jumlah anak yang masuk sekolah, jumlah guru yang direkrut, dan besaran anggaran yang dialokasikan. Kita merayakan angka partisipasi sekolah yang tinggi seolah itu adalah garis finis, padahal ia hanyalah garis start.

UNESCO dalam Global Education Monitoring Report (GEM Report, 2023) mencatat bahwa meskipun angka partisipasi sekolah dasar secara global telah mencapai lebih dari 90 persen, capaian pembelajaran dasar seperti literasi dan numerasi masih sangat memprihatinkan. Di Afrika Sub-Sahara, lebih dari 80 persen anak berusia 10 tahun belum mampu membaca dengan pemahaman memadai. Di Asia Selatan, angkanya mencapai 58 persen.

RISE Programme (Research on Improving Systems of Education), sebuah konsorsium riset global yang beroperasi di lebih dari dua belas negara, menerbitkan temuan yang lebih mengguncang. Dalam studinya tentang koherensi sistem pendidikan, RISE menemukan bahwa banyak negara berkembang menghadapi masalah yang sama: sistem pendidikan tidak dirancang untuk menghasilkan pembelajaran. Sistem itu dirancang untuk menghasilkan kelulusan. Dua hal yang sangat berbeda.

Program for International Student Assessment (PISA) OECD yang dilaksanakan setiap tiga tahun sekali secara konsisten memperlihatkan stagnasi di banyak negara. Dalam PISA 2022, yang melibatkan lebih dari 690.000 siswa dari 81 negara dan ekonomi, skor rata-rata global justru mengalami penurunan paling tajam dalam sejarah pelaksanaan PISA  sebagian akibat pandemi, tetapi sebagian lagi menunjukkan kelemahan sistemik yang telah ada jauh sebelum virus itu muncul.

2. Mitos Besar: Anggaran Lebih Besar Tidak Otomatis Menghasilkan Mutu Lebih Baik

Salah satu mitos paling gigih dalam kebijakan pendidikan adalah keyakinan bahwa lebih banyak uang berarti lebih baik pendidikan. Ini tidak sepenuhnya salah, tetapi juga tidak sepenuhnya benar. Yang menentukan bukanlah besarnya anggaran, melainkan ke mana uang itu mengalir dan bagaimana ia digunakan.

OECD dalam Education at a Glance 2023 menunjukkan data yang mengejutkan: beberapa negara dengan pengeluaran pendidikan per siswa tertinggi di dunia seperti Amerika Serikat, Luksemburg, dan beberapa negara Eropa Barat  tidak secara otomatis menempati posisi teratas dalam peringkat PISA. Sebaliknya, Vietnam, Estonia, dan beberapa negara Asia Timur seperti Korea Selatan dan Jepang meraih skor PISA jauh di atas rata-rata meski pengeluaran per siswanya relatif lebih rendah.

Bank Dunia dalam World Development Report 2018: Learning to Realize Education’s Promise memberikan analisis mendalam tentang persoalan ini. Laporan itu menyebut kondisi ini sebagai ‘schooling without learning’ bersekolah tanpa belajar. Bank Dunia menemukan bahwa banyak negara membelanjakan sumber daya pendidikan secara tidak efisien: terlalu banyak untuk infrastruktur fisik dan administrasi, terlalu sedikit untuk pengembangan kualitas pengajaran di kelas.

Indonesia mengalokasikan 20 persen APBN untuk pendidikan salah satu mandat konstitusional terbesar di dunia. Namun dalam PISA 2022, Indonesia menempati peringkat ke-68 dari 81 negara peserta, dengan skor matematika 366, membaca 359, dan sains 383  semuanya di bawah rata-rata OECD yang berkisar di angka 472-490. Besarnya mandat anggaran belum mampu mengangkat kualitas pembelajaran secara signifikan.

Pertanyaannya bukan berapa banyak yang dibelanjakan, tetapi untuk apa uang itu digunakan. Dan di sinilah masalah struktural yang lebih dalam mulai terlihat.

3. Reformasi yang Sibuk Mengubah Dokumen, Tetapi Tidak Mengubah Kelas

Ada ironi pahit dalam dunia pendidikan global: tidak ada industri yang lebih sering direformasi, namun jarang berubah secara substantif, selain pendidikan. Pergantian kurikulum dilakukan setiap beberapa tahun. Regulasi baru diterbitkan. Dokumen perencanaan diperbarui. Pelatihan guru diselenggarakan. Namun begitu pintu kelas ditutup, yang terjadi di dalam ruangan itu hampir sama dengan yang terjadi dua puluh tahun lalu.

Fenomena ini oleh para peneliti RISE Programme disebut sebagai ‘reform without change’ reformasi tanpa perubahan. Kebijakan berubah di tingkat pusat, prosedur berubah di tingkat dinas, dokumen berubah di tingkat sekolah, tetapi praktik pengajaran di kelas tidak berubah secara bermakna. Guru masih mengajar dengan cara yang sama. Siswa masih menerima pelajaran dengan cara yang sama.

“Reformasi pendidikan yang terlalu sering mengganti aturan tanpa mengubah pengajaran ibarat mengecat ulang dinding rumah yang fondasinya retak. Tampilannya berubah, strukturnya tidak.”

McKinsey & Company dalam laporan berpengaruhnya How the World’s Most Improved School Systems Keep Getting Better (2010) menganalisis dua puluh sistem pendidikan yang berhasil meningkatkan kinerja mereka. Temuan utamanya: sistem pendidikan yang berhasil bukan yang paling banyak melakukan reformasi kebijakan, melainkan yang paling konsisten mengimplementasikan perubahan yang tepat dalam jangka waktu panjang. Konsistensi lebih berharga daripada kebaruan.

Di banyak negara berkembang, termasuk Indonesia, guru dihadapkan pada beban administratif yang sangat besar. Mereka menghabiskan waktu berjam-jam untuk mengisi dokumen perencanaan, menyusun laporan, dan menghadiri rapat koordinasi waktu yang seharusnya bisa digunakan untuk mempersiapkan pembelajaran yang bermakna dan berefleksi atas praktik mengajar mereka. Paradoksnya, semakin besar tuntutan administratif, semakin kecil kapasitas kognitif dan emosional guru untuk berfokus pada hal yang paling penting: mengajar dengan baik.

4. Terlalu Banyak Program, Terlalu Sedikit Fokus

Sindrom ‘banyak program’ adalah penyakit kronis sistem pendidikan di banyak negara. Setiap pergantian kepemimpinan membawa program baru. Setiap dinas menerbitkan prioritas baru. Setiap tahun ajaran, sekolah menyambut instruksi baru dari berbagai lini. Akibatnya, sekolah kehilangan fokus dan guru kehilangan pegangan.

RISE Programme dalam kerangka analisisnya tentang System Coherence ‘ koherensi sistem’  menemukan bahwa salah satu penyebab utama stagnasi pendidikan di negara berkembang adalah fragmentasi kebijakan. Ketika berbagai program berjalan secara paralel tanpa koordinasi yang jelas, energi sistem terserap untuk mengelola kompleksitas, bukan untuk meningkatkan pembelajaran.

UNESCO dalam SDG 4 Monitoring Report 2023 mencatat bahwa banyak negara berpenghasilan rendah dan menengah menghadapi tantangan ‘policy overload’ kelebihan beban kebijakan. Sekolah-sekolah di negara-negara ini rata-rata mengimplementasikan belasan inisiatif secara bersamaan, dari program literasi nasional, program karakter, program kesehatan sekolah, program teknologi, hingga berbagai program dari pemerintah daerah. Tidak ada satu pun dari program-program itu yang mendapat cukup perhatian, sumber daya, dan waktu untuk benar-benar berhasil.

Dampaknya paling terasa di sekolah-sekolah yang paling membutuhkan sekolah di daerah terpencil, sekolah dengan sumber daya terbatas, sekolah yang kepala sekolah dan gurunya sudah kewalahan menjalankan fungsi dasar. Program yang berlimpah bukan membantu mereka, tetapi justru menambah beban yang tidak proporsional.

5. Guru: Faktor Terpenting yang Paling Sering Diabaikan

Setelah puluhan tahun riset pendidikan, satu hal yang nyaris tidak terbantahkan adalah ini: tidak ada faktor sekolah yang lebih menentukan kualitas pembelajaran siswa selain kualitas gurunya. Bukan gedung sekolah yang mewah. Bukan kurikulum yang komprehensif. Bukan teknologi yang canggih. Guru.

Laporan McKinsey yang terkenal, How the World’s Best-Performing School Systems Come Out on Top (2007), membandingkan dua siswa dari latar belakang yang sama. Siswa yang selama tiga tahun berturut-turut mendapat guru berkualitas tinggi mengalami kemajuan yang jauh melampaui siswa serupa yang mendapat guru berkualitas rendah selisih capaiannya setara dengan beberapa tahun belajar. Guru bukan hanya komponen sistem; guru adalah sistem itu sendiri.

“Kualitas sistem pendidikan tidak akan pernah melampaui kualitas gurunya. Untuk mengubah hasil belajar siswa, kita harus mengubah apa yang terjadi di dalam kelas. Dan itu berarti mengembangkan guru secara sungguh-sungguh.”

Namun ironisnya, pengembangan profesional guru di banyak negara masih bersifat sporadis, generik, dan tidak kontekstual. Pelatihan dilakukan sekali atau dua kali setahun, jauh dari sekolah, dengan materi yang seringkali tidak relevan dengan tantangan spesifik yang dihadapi guru di kelasnya. OECD dalam Teaching and Learning International Survey (TALIS 2018) menemukan bahwa lebih dari 40 persen guru di banyak negara merasa pengembangan profesional yang mereka terima tidak berdampak signifikan pada praktik mengajar mereka.

Negara-negara dengan sistem pendidikan terbaik justru melakukan sebaliknya. Di Finlandia, guru menempuh program pendidikan yang sangat selektif dan intensif. Di Singapura, setiap guru mendapat hak atas 100 jam pengembangan profesional per tahun yang terstruktur dan kontekstual. Di Shanghai, sistem mentoring antarguru (lesson study) dilembagakan sebagai praktik rutin di setiap sekolah.

Sementara itu, di banyak negara — termasuk Indonesia — pengembangan guru lebih sering diukur dari jumlah sertifikat pelatihan, bukan dari perubahan nyata dalam praktik mengajar. Ini adalah perbedaan yang sangat mendasar.

6. Ketimpangan Sosial yang Tak Bisa Diselesaikan Hanya dengan Kurikulum

Tidak ada reformasi kurikulum atau program sekolah yang bekerja secara optimal ketika siswa datang ke sekolah dalam kondisi lapar, kurang tidur, atau terbebani masalah keluarga. Ini bukan alasan untuk menyerah pada kemiskinan ,ini adalah panggilan untuk menangani pendidikan secara holistik.

UNICEF dalam Learning Recovery Studies (2022-2023) yang dilakukan pasca pandemi menemukan bahwa dampak kehilangan pembelajaran (learning loss) paling parah dialami oleh siswa dari keluarga miskin. Di negara-negara berkembang, kesenjangan capaian belajar antara anak-anak dari keluarga terkaya dan termiskin setara dengan empat hingga enam tahun sekolah. Ketimpangan ini bukan baru muncul akibat pandemi , pandemi hanya memperlihatkannya lebih jelas.

Bank Dunia dalam konsep Learning Poverty mencatat bahwa kemiskinan belajar sangat berkorelasi dengan kemiskinan ekonomi, gizi buruk, dan lingkungan keluarga yang tidak mendukung. Anak yang tumbuh dalam kemiskinan menghadapi hambatan kognitif nyata: kurang gizi menghambat perkembangan otak, stres kronis akibat ketidakstabilan ekonomi mengganggu fungsi memori dan konsentrasi, dan tidak adanya buku atau bacaan di rumah menciptakan ketimpangan awal sebelum anak bahkan menginjakkan kaki di sekolah.

Ini berarti bahwa investasi pendidikan yang tidak disertai investasi pada jaminan sosial, gizi, dan kesejahteraan keluarga akan selalu memiliki batas atas yang rendah. Sekolah tidak bisa mengatasi seorang diri apa yang masyarakat dan kebijakan sosial gagal tangani.

7. Mengapa Beberapa Negara Berhasil? Pelajaran dari Finlandia, Singapura, Estonia, dan Vietnam

Di tengah krisis pembelajaran global, beberapa negara membuktikan bahwa peningkatan mutu pendidikan secara substansial adalah mungkin. Mereka tidak melakukannya dengan program yang paling banyak, anggaran yang paling besar, atau teknologi yang paling canggih. Mereka melakukannya dengan fokus, konsistensi, dan investasi sungguh-sungguh pada guru.

Finlandia dikenal luas sebagai kisah sukses pendidikan dunia, tetapi yang jarang dibahas adalah mengapa. Finlandia tidak memiliki ujian nasional yang masif. Finlandia tidak memiliki budaya bimbel yang membebani siswa. Yang Finlandia miliki adalah guru yang sangat terseleksi — hanya 10 persen pelamar yang diterima di program pendidikan guru — dengan gaji dan status sosial yang tinggi, otonomi profesional yang besar, dan kepercayaan publik yang kuat. Finlandia berinvestasi pada kualitas manusia, bukan pada kualitas dokumen.

Singapura menempati posisi teratas PISA secara konsisten. Rahasianya, menurut McKinsey dan analisis OECD, bukan pada silabus yang sempurna. Singapura merekrut guru hanya dari sepertiga terbaik lulusan universitas, memberikan pengembangan profesional yang intensif dan terstruktur, dan membangun sistem mentoring guru yang sangat sistematis. Setiap reformasi di Singapura diimplementasikan secara konsisten dalam jangka panjang — bukan diganti begitu ada pergantian menteri.

Estonia adalah contoh yang paling relevan untuk negara berkembang yang ingin maju cepat. Dari sistem pendidikan warisan Soviet yang birokratis, Estonia dalam dua dekade berhasil masuk ke jajaran atas PISA dan menjadi pemimpin di Eropa dalam literasi digital. Kuncinya: fokus pada pengembangan guru yang berbasis data, otonomi sekolah yang bertanggung jawab, dan penggunaan asesmen untuk perbaikan — bukan untuk hukuman.

Vietnam adalah kisah paling mengejutkan. Negara dengan PDB per kapita yang jauh di bawah rata-rata OECD ini berhasil mencetak skor PISA yang melampaui banyak negara maju. Riset RISE Programme di Vietnam menemukan bahwa kunci keberhasilannya adalah koherensi sistem: tujuan pembelajaran yang jelas, harapan tinggi pada semua siswa tanpa kecuali, guru yang dihormati dan dikembangkan, dan orang tua yang sangat terlibat. Vietnam membuktikan bahwa kemiskinan ekonomi bukan takdir pendidikan.

8. Pelajaran untuk Indonesia: Apa yang Benar-Benar Bisa Kita Kendalikan?

Indonesia berada di persimpangan penting. Di satu sisi, ada kesadaran yang semakin tumbuh — tercermin dalam Rapor Pendidikan, Perencanaan Berbasis Data (PBD), dan filosofi Merdeka Belajar — bahwa sistem pendidikan harus bergerak dari orientasi administrasi menuju orientasi pembelajaran. Di sisi lain, warisan birokrasi dan kebiasaan lama sangat kuat.

Rapor Pendidikan yang diluncurkan Kemendikbudristek merupakan langkah maju yang signifikan. Untuk pertama kalinya, sekolah-sekolah Indonesia memiliki cermin yang relatif jujur tentang capaian mereka — bukan hanya nilai ujian yang bisa dimanipulasi, tetapi indikator-indikator proses seperti kualitas lingkungan belajar, karakter siswa, dan iklim sekolah. Namun Rapor Pendidikan hanya berguna jika data di dalamnya benar-benar digunakan untuk perbaikan, bukan sekadar dilaporkan.

Perencanaan Berbasis Data (PBD) memberikan instrumen kepada kepala sekolah dan guru untuk mengidentifikasi masalah pembelajaran yang nyata, bukan masalah yang diasumsikan. Ini adalah perubahan paradigma yang penting: dari perencanaan berbasis program menuju perencanaan berbasis kebutuhan belajar siswa.

Konsep Pembelajaran Mendalam (Deep Learning) yang menjadi salah satu orientasi kurikulum saat ini sangat selaras dengan temuan riset global. OECD dalam berbagai kajiannya menegaskan bahwa pendidikan masa depan bukan tentang menghafal konten, melainkan tentang mengembangkan kemampuan berpikir kritis, kolaborasi, kreativitas, dan komunikasi — kompetensi yang memerlukan perubahan fundamental dalam cara mengajar, bukan sekadar penambahan materi baru dalam kurikulum.

Profil Lulusan yang mencakup enam dimensi karakter dan kompetensi, Pendidikan Karakter melalui Profil Pelajar Pancasila, serta program-program pemerintah provinsi dan 7 Kebiasaan Anak Indonesia Hebat menunjukkan ambisi yang benar: membentuk manusia yang utuh, bukan sekadar pengisi lembar jawaban. Namun ambisi ini memerlukan implementasi yang konsisten dan guru yang benar-benar paham mengapa dan bagaimana menerapkannya.

Yang benar-benar bisa dikendalikan oleh sekolah, kepala sekolah, dan pengawas hari ini adalah ini: iklim belajar di kelas, kualitas interaksi guru dan siswa, frekuensi umpan balik yang bermakna, dan budaya sekolah yang merayakan usaha dan perbaikan. Bukan semua ini ditentukan oleh kebijakan pusat. Banyak yang ada di tangan kita sendiri.

“Yang paling menentukan bukan kebijakan yang dibuat di Jakarta. Yang paling menentukan adalah apa yang terjadi di dalam kelas, setiap hari, dalam interaksi antara guru dan siswa.”

Penutup: Mengubah Apa yang Terjadi di Dalam Kelas

Kita telah menyaksikan satu generasi reformasi pendidikan yang menghasilkan lebih banyak peraturan, lebih banyak dokumen, lebih banyak program, tetapi tidak cukup banyak pembelajaran. Kita telah menjadi sangat pandai mengadministrasi pendidikan dan sangat kurang pandai memastikan bahwa di ujung semua administrasi itu ada anak yang benar-benar belajar.

Riset global dari OECD, UNESCO, Bank Dunia, dan RISE Programme menunjukkan dengan konsisten bahwa perbaikan mutu pendidikan terjadi ketika sistem berhenti bertanya ‘program apa yang harus kita tambahkan?’ dan mulai bertanya ‘apa yang benar-benar terjadi di dalam kelas, dan apa yang perlu berubah agar setiap anak belajar lebih baik?’

Guru yang baik tidak dihasilkan oleh sertifikat pelatihan yang banyak. Guru yang baik dihasilkan oleh budaya profesional yang mendorong refleksi, kolaborasi, dan perbaikan terus-menerus. Sekolah yang baik tidak dihasilkan oleh dokumen RKS yang sempurna. Sekolah yang baik dihasilkan oleh kepemimpinan kepala sekolah yang mampu menciptakan lingkungan di mana guru berani mencoba, berani gagal, dan berani belajar dari kegagalan.

Sejarah menunjukkan bahwa negara maju bukanlah negara yang paling sering mengganti kurikulum. Negara maju adalah negara yang mampu memastikan setiap anak benar-benar belajar setiap hari, di setiap kelas, di bawah bimbingan setiap guru yang merasa dihormati, didukung, dan percaya bahwa pekerjaannya bermakna.

Perubahan itu dimulai bukan di ruang rapat kementerian. Ia dimulai di ruang kelas, ketika seorang guru memutuskan untuk lebih memperhatikan apakah siswanya sungguh-sungguh memahami — bukan sekadar menyelesaikan soal. Ketika kepala sekolah memilih mengunjungi kelas bukan untuk mengawasi administrasi, tetapi untuk memahami pembelajaran yang terjadi. Ketika pengawas datang ke sekolah bukan untuk mencentang checklist, tetapi untuk bertanya: ‘Apa yang bisa saya bantu agar pembelajaran di sini lebih baik?’

Inilah perubahan yang sesungguhnya. Dan ia ada dalam jangkauan kita.